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 A QUESTÃO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL Imprimir Enviar Guardar
 

Foto: Pixabay

A educação é um assunto bastante delicado no Brasil, uma vez que uma escolarização cada vez mais alta tem sido exigida como pré-requisito para muitas ocupações, tornando-se elemento absolutamente necessário para uma economia em desenvolvimento, além da expansão da cidadania, do bem-estar e da diminuição da violência. Entretanto, são notáveis as dificuldades que a educação básica no país enfrenta, seja em termos de estrutura, de pessoal ou mesmo de resultados. Desta forma, o governo federal, em 2007, criou o FUNDEB, com o objetivo de garantir um financiamento equilibrado das atividades de ensino em toda a educação básica.

Garantir a educação básica, além de ampliar a sua qualidade, é um desafio urgente para que o país possa se desenvolver. Os dados divulgados do PISA (Programa Internacional de Avaliação de Estudantes), realizado a cada três anos, mostram um quadro preocupante: no ranking geral das avaliações, o Brasil ocupa a posição de número 57, em um total de 79 países que participaram do PISA em 2018. Nas diferentes áreas avaliadas, como matemática, ciências e leitura, o desempenho do país ficou atrás de outros países da América Latina, o que demonstra que os investimentos na educação são urgentes, e o fim da vigência do FUNDEB pode comprometer esse avanço necessário.


A EDUCAÇÃO BÁSICA NO BRASIL

O Brasil conta, na atualidade, com uma população de quase 209 milhões de habitantes, sendo que destes aproximadamente 40% são considerados jovens, ou seja, do nascimento até os 19 anos. A educação básica é o segmento educacional responsável por atender, de acordo com as normas do Ministério da Educação, as crianças e jovens a partir dos quatro anos de idade. De acordo com os dados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística), cerca de 32% das crianças de 0 a 3 anos frequentam as creches, percentual que se amplia muito quando se fala da pré-escola, entre os 4 e 5 anos, quando cerca de 92% das crianças estão matriculadas. A partir de então, fala-se do início do ensino fundamental, que vai até o nono ano, e posteriormente do ensino médio, período de três anos que encerra o ciclo da educação básica. Espera-se que a criança cumpra seu ensino fundamental dos 6 aos 14 anos, encerrando seu ensino médio por volta dos 17 anos de idade.

Entre estas crianças e jovens, mais de 48 milhões de pessoas frequentam a educação básica no Brasil, sendo que destes, 39,4 milhões são atendidos pela rede pública de ensino e 8,9 milhões de alunos estudam em instituições privadas, o que demonstra a enorme participação do Estado no processo educacional brasileiro. Entre os estudantes que frequentam a rede pública de ensino, 22,5 milhões estão no ensino fundamental e 6,7 milhões no ensino médio, com os demais divididos entre educação infantil, ensino profissional, educação de jovens e adultos e classes especiais / escolas especializadas. Os indicadores demonstram que, ao longo do tempo, mantém-se uma grande evasão na transição entre o ensino fundamental e o ensino médio, uma vez que, na atualidade, 99,3% das crianças entre 6 e 14 anos estão matriculadas no nível fundamental, mas o número cai para 68,7% de matriculados quando se falam nos jovens de 15 a 17 anos que estão no ensino médio. Este último indicador vem se ampliando nos últimos anos, e também deve ser levada em conta a distorção existente entre série e idade, pois um público de 91,5% de jovens entre 15 e 17 anos estão matriculados nas escolas.

Também é importante que se saiba que o número de estabelecimentos de ensino para educação básica no Brasil é elevado: são mais de 182 mil escolas, sendo que 141 mil delas são estabelecimentos de ensino público, que congregam, conjuntamente, mais de 2,2 milhões de docentes no país. Destes, 79% possuem ensino superior completo, e pouco mais de 36% possuem pós-graduação, mas atuam em ambientes ainda deficitários, já que apenas 45% das instituições possuem bibliotecas ou salas de leitura, o que ajuda a compreender o baixo desempenho dos alunos nos testes de leitura aplicados pelo PISA em 2018, quando os estudantes brasileiros ficaram na 57ª posição desta habilidade entre os 79 países participantes, com uma nota média de 413. Em nível geral, a média alcançada pelos países participantes do PISA foi de 487, sendo que na China, primeira colocada no ranking geral, a nota foi de 555.

As dificuldades de leitura sugerem, de acordo com os dados da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) que, em um mundo cada vez mais digital e conectado, estes alunos terão uma dificuldade extra para se adaptar aos ambientes de trabalho. Somado a isso, existe a própria questão da conectividade nas escolas brasileiras, uma vez que 81% das escolas públicas possuem acesso a computadores, e 91% das instituições tem acesso a redes de internet sem fio, mas em apenas 59% dos colégios tal funcionalidade é efetivamente utilizada, sendo que menos da metade dos professores alegam incluir esse elemento em seu processo educacional.

Além disso, outras dificuldades marcam a educação brasileira, tal como demonstrado no campo da matemática, no qual dois terços dos estudantes até os 15 anos de idade não possuem as competências básicas da disciplina, não conseguindo reconhecer e interpretar matematicamente situações simples. Isso coloca o Brasil entre os 10 países com o pior desempenho em matemática no mundo. Também em ciências o PISA demonstrou que o conhecimento dos alunos brasileiros é bastante deficitário, estando o país na 66º posição entre as 79 nações avaliadas.

Toda esta situação não é nova, a despeito dos esforços que o governo tem empreendido para universalizar a educação no país e garantir sua qualidade, desde que o Ministério da Educação e Saúde Pública foi criado, na década de 1930, durante o primeiro governo de Getúlio Vargas.


UMA BREVE HISTÓRIA DA EDUCAÇÃO BRASILEIRA

Em 1930, o Brasil foi palco de um movimento que destituiu o então presidente Washington Luís e levou ao poder Getúlio Vargas, no episódio que ficou conhecido como Revolução de 1930. As raízes de tal revolução podem ser encontradas pelo menos desde 1922, quando o movimento tenentista se lançou contra o governo federal, à época dominado pelas oligarquias de São Paulo e Minas Gerais, que davam pouco espaço para que outras unidades da federação pudessem participar dessa alternância de poder. Esse período, iniciado em 1894, ficou marcado por uma série de fraudes eleitorais e manipulações políticas, que não só desagradaram ao povo, mas também passaram a incomodar os militares, que desejavam a moralização da política no Brasil. Embora tenham se mobilizado em duas ocasiões, em 1922 e 1924, os tenentes, que lideravam o movimento, não tiveram sucesso em derrubar a chamada República do Café com Leite.

A situação se transformou quando, em 1929, a quebra da Bolsa de Valores de Nova York afeto a economia global como um todo, fazendo com que as exportações de café brasileiro entrassem um período de dificuldades. Em meio a esta problemática econômica, Washington Luís, presidente representante da oligarquia paulista, rompeu com a prática de apoiar um político mineiro como seu sucessor e declarou sua intenção de dar suporte à campanha de Júlio Prestes, governador do estado de São Paulo. Em razão deste rompimento, políticos de Minas Gerais formaram a Aliança Liberal, que lançou a candidatura de Vargas para a presidência, sendo derrotados no pleito realizado no início de 1930. Com o assassinato do candidato a vice de Getúlio Vargas, surgiu o motivo para que houvesse a mobilização deste grupo contra o governo federal. Neste processo, foi fundamental a ligação estabelecida por Osvaldo Aranha entre o grupo de Vargas e os militares, o que deu origem ao movimento que, em de 3 de outubro de 1930, começou uma marcha a partir do Rio Grande do Sul em direção ao Rio de Janeiro, para destituir o presidente. Este objetivo foi alcançado três semanas depois, quando em 24 de Outubro as forças varguistas alcançaram o Rio de Janeiro, com Vargas tomando posse como novo presidente no dia 3 de novembro.

Como presidente, uma de suas primeiras medidas foi a criação, em 14 de novembro de 1930, do Ministério da Educação e Saúde Pública, inaugurando um cuidado do governo para com a educação, que até aquele momento era essencialmente um privilégio destinado a uma pequena parcela da população. O país passava por uma mudança, com o desenvolvimento industrial se propagando e tornando necessário que o povo, até então analfabeto em sua maioria, se educasse para se tornar parte deste projeto de crescimento econômico. Ao mesmo tempo, era fundamental ao governo Vargas, com suas pretensões autoritárias, estabelecer meios de controle sobre a população, e a educação seria uma forma privilegiada para tanto.

Neste órgão, o advogado Francisco de Campos foi o primeiro a ocupar o cargo de ministro, notabilizando-se pela reforma, feita em 1931, que organizou o ensino secundário no país, além de criar o sistema universitário. Foi sucedido por Washington Pires, cuja gestão não teve grandes feitos, até que em 1934 assumiu como ministro o advogado e político Gustavo Capanema, o qual se tornou o mais duradouro ministro da Educação no Brasil, permanecendo até 1945. Enquanto era ministro, Capanema viu ser aprovada a Constituição de 1934, que colocava o governo como o responsável por traças as diretrizes da educação no Brasil, além de estabelecê-la enquanto um direito de todos, devendo ser ministrada “pela família e pelos Poderes Públicos”, tal como aparece em seu texto. É importante destacar que, embora se tornasse uma obrigação do Estado, a família ainda era vista como primordial sustentáculo a ação educativa. Além disso, entre outras disposições, colocava que a educação primária deveria ser oferecida de forma gratuita pelo Estado, que também deveria se responsabilizar por estender esta gratuidade para outros níveis de ensino, de maneira a torná-los acessíveis para a população.

Para que essa ideia se tornasse realidade, o artigo 156 da Constituição Federal determinava que o financiamento da educação se daria por meio da aplicação anual de, pelo menos, 20% de toda a renda oriunda de impostos da União e dos municípios, e de ao menos 10% da mesma renda que fosse destinada aos estados e Distrito Federal. Uma colocação curiosa da carta constitucional diz que os estabelecimentos privados de ensino poderiam existir desde que fossem autorizados para isso e que garantissem estabilidade e remuneração digna aos professores.

Este texto seguiu válido até que, em novembro de 1937, um golpe dado por Vargas inaugurou o período conhecido como Estado Novo, ditadura que se estenderia até 1945 e que seria amparada pela colocação em funcionamento de um novo texto constitucional. Nesta nova constituição, a educação apareceu novamente como um campo cujas diretrizes básicas deveriam ser traçadas pelo Estado, mas reforçando que o principal agente para a sua execução seria a família. O Estado seria um auxiliar em meio a este processo, fornecendo educação primária gratuita a todos que não possuíssem condições para arcar com este processo, mas exigindo daqueles que não declarassem impossibilidade uma pequena contribuição mensal. Neste texto, reforçaram-se as ideias de que a educação deveria fornecer parâmetros morais para o desenvolvimento das crianças e dos jovens, assim como o reforço da educação profissional, mas excluíram-se as referências a respeito do financiamento do campo educacional.

O período do Estado Novo também ficou marcado pelo avanço do desenvolvimento industrial com a criação de grandes empresas estatais, pelo avanço dos direitos trabalhistas, com a criação da Consolidação das Leis do Trabalho em 1943, assim como pelo envolvimento do Brasil na Segunda Guerra Mundial. Inicialmente, Vargas não havia se colocado a favor de nenhum dos lados em conflito, embora mantivesse relações comerciais com a Alemanha e tivesse certa simpatia pelos regimes fascistas. Entretanto, com a entrada dos Estados Unidos, e o oferecimento de um auxílio financeiro ao Brasil, o presidente decidiu tomar o lado dos Aliados, declarando guerra ao Eixo. A participação efetiva veio apenas em 1944, com o envio da Força Expedicionária Brasileira e da Força Aérea Brasileira para lutarem na Itália, ao lado do 5º Exército norte-americano. Essa participação no conflito despertou nos soldados o desejo por uma maior democracia no Brasil, o que, em seu retorno dos campos de batalha, resultou em uma pressão que levou à renúncia de Vargas, em Outubro de 1945, e à eleição de um novo presidente, Eurico Gaspar Dutra.

O governo Dutra marcou o início de um novo período na história do Brasil, conhecido como República Liberal ou República Populista que se prolongou de 1946 a 1964. Neste período, uma nova constituição entrou em funcionamento, no próprio ano de 1946, trazendo alterações no tocante à questão educacional. Em primeiro lugar, a educação é novamente colocada como direito de todos e o seu objetivo foi alterado, não devendo mais se focar na questão da formação moral, mas se pautava nos princípios de liberdade e solidariedade humana. Além disso, retomou-se no texto constitucional a questão do financiamento dos sistemas de ensino, garantindo que a União aplicaria, anualmente, ao menos 10% de suas receitas para esse fim, enquanto estados, municípios e o Distrito Federal deveriam utilizar ao menos 20% de sua arrecadação para o investimento na área educacional.

Ainda no governo Dutra surgiu o projeto de formulação da Lei de Diretrizes e Base da Educação, em 1948, mas as polêmicas e discussões em torno desta lei fizeram com que ela fosse aprovada apenas em 1961, já na administração de João Goulart. Neste tempo, houve a ascensão ao poder de outras lideranças populistas, como o retorno de Getúlio Vargas ao poder e o governo de Juscelino Kubitschek, cujo desenvolvimentismo necessitava da formação de mão de obra, o que levou o presidente a enfatizar a importância do ensino técnico profissional no Brasil. Essa relevância atribuída à educação profissional também foi alvo da primeira LDB, que buscou colocar em funcionamento também novas regras de financiamento da educação, atribuindo à União a obrigação de aplicar anualmente ao menos 12% de toda a sua arrecadação, sendo que 90% destes recursos seriam divididos em Fundos específicos, para o Ensino Primário, para o Ensino Médio e para o Ensino Superior, tal como disposto no parágrafo um do artigo 92 desta lei. De forma mais pontual, a LDB de 1961 colocava quais eram os destinos das verbas a serem aplicadas, promovendo maior clareza em seu funcionamento. Tais mudanças promoveram uma expansão da oferta de vagas, observando o desejo de uma maior formação para a população que se deslocava do campo para a cidade e buscava uma inserção nas indústrias que se desenvolviam. No final de seu governo, em 1964, inspirado pelas ideias de Paulo Freire, João Goulart lançou um Plano Nacional de Alfabetização, que pouco durou, em virtudes das transformações políticas que ocorreriam pouco depois.

O caminhar político modificou decisivamente a forma como a educação seria desenvolvida no país. Vivia-se o contexto da Guerra Fria, e a Revolução Cubana, ocorrida em 1959, havia levado a ilha caribenha a tomar o lado do socialismo em meio a este conflito. Por esta razão, os norte-americanos temiam que as ideias oriundas do lado soviético se espalhassem pelo continente, e passaram a dar suporte a todas as medidas que, dentro da América Latina, fossem tomadas para se barrar o avanço do socialismo. O governo de João Goulart se desenvolveu em meio a este contexto, e as medidas populistas que tomou foram interpretadas como um avanço de intenções socialistas, o que levou o Exército a se mobilizar e tomar o poder em abril de 1964.

O regime instalado pelos militares, a partir de 1964, passou por diferentes momentos, começando com uma fase de endurecimento, que dura até 1968, se estendendo por 10 anos de ditadura, a partir da promulgação do Ato Institucional nº 5, e a partir de 1978, até 1985, por uma distensão que culminou no retorno da democracia. Nesta fase da história republicana brasileira, mais uma vez a educação passou por transformações, sendo alvo das intenções do governo de controle dos conteúdos e da forma como a educação era ministrada. São famosos deste período os acordos entre o MEC e o USAID, que levaram a agência norte-americana a assessorar o desenvolvimento da educação básica brasileira, definindo currículos e temas a serem estudados, de forma a manter a população sob controle.

Também bastante marcante desta época é o fato de o governo ter legitimado seu domínio, ampliando suas prerrogativas, a partir da outorga da Constituição de 1967. Tal como na ditadura de Vargas, essa carta constitucional se voltou para a educação enquanto elemento que seria responsável pela criação de uma unidade nacional, ao mesmo tempo que excluía do texto legal as obrigações de investimento quanto a essa área. Nem mesmo a reforma da LDB, em 1971, colocou percentuais mínimos a serem investidos por qualquer uma das esferas do poder, deixando bastante vaga a quantidade de recursos a serem aplicados neste setor, o que levou a um sucateamento do ensino. Junto a isso, outras mudanças foram sentidas, como a transformação do ensino primário em primeiro grau, além da exclusão de um ano desse período; do ensino ginasial em segundo grau, contando com três anos de duração; da substituição do Plano Nacional de Alfabetização pelo MOBRAL; além da exclusão e/ou transformação de disciplinas, como o surgimento da OSPB (Organização Social e Política Brasileira), que agregou as disciplinas de Filosofia e Sociologia, além da manutenção, seguindo o modelo norte-americano, dos Estudos Sociais.

Os militares, ao implementarem tais reformas, buscavam utilizar a educação como elemento de cooptação da população, evitando protestos que pudessem surgir do meio estudantil. Ao mesmo tempo, ampliavam os mecanismos de repressão sobre a sociedade, na mesma medida em que os movimentos oposicionistas buscavam derrubar o governo, que até o início da década de 1970 possuía muito apoio popular. Entretanto, com a Crise o Petróleo, em 1973, e as denúncias de abuso de poder por parte das instituições militares, paulatinamente o governo começou a perder sua legitimidade, fazendo com que no final dos anos 1970 e início dos anos 1980 começassem a ser tomadas medidas que levariam o país a sua redemocratização.

Um importante passo nesse sentido foi a eleição, mesmo que por via indireta, de Tancredo Neves enquanto presidente da República em janeiro de 1985, embora este político não tenha conseguido tomar posse em virtude de seus problemas de saúde. Em seu lugar, foi empossado o vice-presidente José Sarney, cujo passado ligado aos militares lançou muitas dúvidas sobre a redemocratização. Assim, foi de fundamental importância que, rapidamente, Sarney convocasse uma Assembleia Constituinte, com ampla participação da sociedade civil, que levou à promulgação, em Outubro de 1988, de uma nova Constituição, que vigora até a atualidade no Brasil.


A EDUCAÇÃO E SEU FINANCIAMENTO NO RETORNO À DEMOCRACIA

A educação brasileira ganhou grande destaque em meio ao retorno do país à democracia, figurando na Constituição de 1988 já em seus primeiros artigos, tal como no artigo 6º, no qual aparece discriminada enquanto um direito social. Nos artigos 205 a 214, que tratam especificamente do tema, pela primeira vez inverteu-se a ordem da disposição sobre o dever de fornecer a educação, tornando-se o Estado o primeiro neste sentido, seguido pela família. Também se reformulou o próprio objetivo do ensino, que deveria tratar da formação integral da pessoa, além de lhe fornecer as bases para a construção da cidadania e para a qualificação para o trabalho.

Além de outras várias disposições, que ampliaram o caráter democrático da educação, também se reformulou a parte a respeito do financiamento, prescrevendo-se ali que a União deveria aplicar, anualmente, ao menos 18% de sua arrecadação, sendo que estados e municípios deveriam fazer o investimento na educação de ao menos 25% de sua renda advinda de impostos, de modo a tornar a obrigatoriedade do ensino básico gratuito uma realidade. Em princípio, a Constituição previa que essa obrigação já se aplicava a todo o ensino fundamental, devendo ser progressivamente estendida para o ensino médio.

Posteriormente, em 1996, já no governo de Fernando Henrique Cardoso, outra modificação importante se estabeleceu, com uma nova reforma da Lei de Diretrizes e Bases da Educação, promulgada na lei 9394/96. Nesta lei ampliavam-se as fontes de receita para o financiamento da educação, que além dos impostos, poderiam também ser oriundos de outras fontes, aumentando assim a quantidade de recursos para esta área, a serem destinados para os fundos específicos de gestão deste dinheiro.

O primeiro destes fundos foi também criado em 1996, através da Emenda Constitucional nº 14, que tomou várias medidas a respeito da organização da educação. Uma das mais fundamentais foi a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o FUNDEF, que entrou em funcionamento em 1998, com vigência de 10 anos. Mais do que apenas garantir a gestão dos fundos destinados a educação, a função primordial do FUNDEF era garantir uma distribuição justa destes recursos entre a União, os estados e os municípios, estabelecendo um valor mínimo a ser investido por aluno, e assegurando que aquelas localidades que não tivessem recursos próprios para tal investimento recebessem ajuda do Fundo. Pretendeu-se assim garantir uma oportunidade de acesso igualitário ao ensino público em todas as regiões do país, repassando recursos de regiões que arrecadavam mais do que precisavam para aquelas nas quais a arrecadação fosse insuficiente.


A CRIAÇÃO DO FUNDEB

Em 2006, com a expiração do prazo do FUNDEF, o então presidente Lula fez uma ampliação do Fundo, que passou a se chamar FUNDEB (Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica), cujo propósito era, para além do ensino fundamental, organizar e distribuir os recursos que atingissem também a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e adultos, entrando em funcionamento no ano seguinte. O FUNDEB foi criado para contar com uma colaboração de 20% das receitas da União, dos Estados e dos municípios, o que em 2019 representou um montante de 165 bilhões de reais.

De acordo com a Emenda Constitucional nº 53, o FUNDEB deveria recolher esses recursos, e com base no número de alunos matriculados no ano anterior, fazer o cálculo, baseado em um custo universal por aluno, ajustado anualmente, e repassar esse dinheiro aos estados, que deveriam fazer o gerenciamento deste recurso. No ano de 2019, o FUNDEB repassou R$ 3044,29 por aluno para cada estado e município, de modo a custear a educação daquela região. Se os fundos estaduais não conseguissem atingir esse valor, poderiam receber uma complementação do governo federal, de até 10% do seu valor total, para garantir que o valor fosse minimamente estabelecido para todo o país. Desta maneira, o Fundo garantiu uma maior segurança financeira e uma melhor distribuição de recursos para a educação em todo o país, mesmo que ainda existam grandes desigualdades regionais, o que é o objetivo do programa combater.

De acordo com a emenda que o criou, o FUNDEB tem um prazo de vigência de 14 anos, o que o levaria a se encerrar em dezembro de 2020. Muitos educadores e autoridades do campo da educação demonstram preocupação com o fim do fundo, uma vez que regiões com menor arrecadação não teriam capacidade de investir em seus alunos o mesmo que regiões mais ricas, o que tornaria as disparidades regionais ainda mais profundas. Com base nessa preocupação, em 2015 a deputada Raquel Muniz (PSC/MG) apresentou uma Proposta de Emenda Constitucional que revogaria o caráter transitório do FUNDEB e o transformaria em instrumento permanente da gestão de recursos da educação brasileira. Essa proposta atualmente está em tramitação no Congresso Nacional, cujas atividades estão dificultadas pela quarentena imposta em função da pandemia do novo coronavírus chinês. A grande divergência que trava o andamento da proposta diz respeito ao patamar de complementação da União, já que a PEC 15/15 da deputada mineira prevê que a União, passe a investir imediatamente 15% na complementação, chegando a até 30% em dez anos. Outra PEC, a 65/19, propõe que esta complementação deve chegar, em 11 anos, casa dos 40%, enquanto a PEC 33/19 prevê que o valor do investimento da União chegue a 30% em três anos.

Seja qual for a proposta aprovada, a ideia é a de que, além de permanente, o FUNDEB tenha uma ampliação, já que os investimentos se fazem cada vez mais necessários, como observado nos resultados internacionais que os estudantes brasileiros obtiveram. Promover uma educação de qualidade, tal como propõe a Constituição, é mais do que um dever, mas uma necessidade urgente para um país que precisa consolidar sua democracia e garantir a cidadania para todos seus habitantes.


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